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省直管市縣改革海南與浙江比較：同曲異工
來源：南海網-海南日報
作者：李文婷 2009-10-16
同曲異工各顯其妙
——省直管市縣改革海南與浙江比較
本報記者魏如松
海南與浙江，兩個因親近大海而浸染海洋文化特質的省份，在探索各自發展的道路上，堅持“省直管市縣”行政管理體制改革模式，創造了令人矚目的“海南模式”與“浙江經驗”。無論是海南的“政府管理體制上的省直管市縣”，還是浙江的“財政意義上的省直管市縣”，二者雖異工卻同曲，各顯其妙。
改革：行政效率顯著提高
省直管市縣，在近年來國內行政管理體制改革中倍受關注。作為先行先試的典范，海南與浙江在探索這一模式過程中，積累了不少成功經驗。
國家行政學院經濟學部副主任張占斌教授多年來一直關注縣域經濟發展，2003年他參加中央組織部和共青團中央組織的“西部博士服務團”，在掛職重慶市梁平縣副縣長期間，重點圍繞“省直管縣”問題進行研究，他在很多場合強調“省直管縣”是實現統籌城鄉和推動縣域經濟發展的有效手段。
接受海南日報記者采訪時，張占斌對海南探索“省直管市縣”過程中取得的成績表示由衷贊賞：“海南建省辦大特區之初，就在全國率先實行省直管市縣的行政建制。海南的省直管市縣體制，是行政體制上的省直管市縣，也是最標準的模式。海南的模式應當是內陸省份改革的發展方向。”
省委黨校副校長、省行政學院院長廖遜教授談到海南堅持20多年實行省直管市縣體制時說，“省直管市縣符合政府管理扁平化發展的趨勢，提高了信息傳遞速度，使政令更容易貫徹，下情更容易上傳。同時，省直管市縣管理體制，還避免因增設一個地級行政層次而造成的機構、人員增多、財力負擔加重等負擔。”
在浙江省內，省直管縣體制的探索同樣得到了普遍認可。
為了增強省財政直接調控和統籌地區發展的能力，浙江在省管縣財政體制下，對縣里的補助、資金、專款等實現了直接對接，繞開了市級財政，減少了中間管理環節，從制度上減少了管理層級，降低了管理成本，隨之也提高了行政效率。
放權：增強縣域經濟發展活力
4年前，溫家寶總理在全國農村稅費改革工作會議上指出：“具備條件的地方，可以推進‘省直管縣’的試點。”
今年的中央一號文件再次強調：要“穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制”。
中央的精神表明，在發展壯大縣域經濟的同時，要賦予縣一級政府更多權力。
在探索省管縣的實踐中，海南與浙江兩省自身的特點，具備先行一步的優勢。兩個省創造的所謂“海南模式”與“浙江經驗”，其內在的政策意圖都不約而同聚焦在向基層放權。
海南島陸地面積3萬多平方公里，人口有800多萬，建省時由19個市縣構成了省的框架。與內陸省級建制區相比，地域小，人口少，不存在省級管理幅度過寬和人口過多管不過來的問題。
與海南的情況十分相似，浙江省的陸地面積也相對較小，全省面積10多萬平方公里，同樣是我國地域面積較小的省份之一。同時，與海南相似，浙江所轄的縣也比較少。
“在海南與浙江實行省管市縣改革，不會出現什么大的體制問題和社會風險，即使出現什么問題，也容易控制和調整。”張占斌告訴記者，“技術上的可行性，也為海南和浙江創造了其他省不具備或不完全具備的特殊條件。海南和浙江都很好把握住了這個合適的客觀條件，地方領導認識比較一致，緊緊抓住了這個歷史機遇。”
通過向下放權，增強縣級政府的權力，進而促進縣域經濟的發展，成為兩省的共識。
2008年7月，海南省委五屆三次全會通過了《中共海南省委關于進一步完善省直管市縣管理體制的意見》，對完善省直管市縣管理體制，下放行政管理權限，賦予市縣更大發展自主權、決策權，決定向市縣下放197項行政管理事項。
同樣，浙江在不斷完善財政省直管縣體制的同時，先后四輪擴大部分經濟發達縣(市)經濟管理權。據張占斌介紹，1992年，浙江出臺政策，對蕭山、余杭等13個市(縣)下放部分經濟管理權限;1997年，浙江省政府又決定在蕭山、余杭兩個縣(市)試行享受地市一級部分經濟管理權限;2002年，浙江省政府按照“能放都放”的原則，將原本屬地級市的313項經濟管理權限下放給紹興、溫嶺等地……
張占斌說，“海南與浙江，盡管一個是新建省，一個是老建制省，表面看似乎有些不同，但比較早堅持向縣級政府‘放權’的內涵是一致的，都具有非常強烈的改革意識和創新精神。”
權力的下放，逐步增強了縣級政府發展經濟的自主性、積極性和創造性，增強了縣域經濟的發展活力。
隨著省直管市縣體制不斷完善，海南縣域經濟發展實力明顯增強，一批過去地方財政收入長年徘徊在1000萬元至3000萬元之間的貧困市縣，現在多數進入了“億元俱樂部”。
方向：從財政省管到行政省管
從1992年至今，全國已有浙江、安徽、海南、江蘇等20多個省份試驗省直管縣改革。財政部也在今年7月份公布了推進“省直管縣”財政改革的意見，明確提出到2012年底前將在全國大部分地區推進這一改革。
省直管縣財政改革的全面推進，標志著我國深化財稅體制改革邁出了重要的一步。
張占斌告訴記者，目前各省試驗的省管縣有兩種含義，“一種是財政意義上的省管縣，由省直接對縣編制預算，在收入劃分上，也由省對縣直接劃分。另外一種是行政管理體制上的省管縣，市與縣是平級的，不存在隸屬關系，不僅在財政體制上，在人事權、審批權等事關經濟社會各個方面的管理權，都由省直接跟縣打交道。”
張占斌進而指出，“進行省管縣試驗的一些地區，雖然都是省管縣，但程度卻是不一樣的。有的是比較純粹的省管縣，有的則只是名義上的省管縣。海南實行的省管縣，則比較純粹，早在20多年前就已經率先到位。海南不只是財政意義上的省管，從行政管理以及對其他各個部門的管理上，都是省與縣直接發生關系的。這種模式，最有生命力。”
張占斌向記者闡述了他對省管縣改革發展的設想，“財政首先省管，是因為政府治理的問題很多都要落實在財力以及事權上。就全國來看，隨著財政省管范圍不斷擴大，可以考慮進一步下放經濟管理、社會管理和公共服務等權力，不斷增強縣級政府的自主權，在有條件的地方加快實現行政體制的省直管縣。財政省管未來的發展方向是行政省管，是市縣分置，徹底減少一個行政層級，更加純粹意義上的省直管縣。海南模式將對內陸改革起到重要的引導作用。也希望海南模式不斷豐富和發展”。
(本報海口10月15日訊)
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